Bronisław Komorowski w Sejmie. Fot. Prezydent.pl/Flickr

Prezydenci wetują ostro - tylko przeciwników

W swojej kadencji Bronisław Komorowski zawetował lub odesłał do Trybunału Konstytucyjnego 15 ustaw. Jego poprzednicy robili to częściej: Aleksander Kwaśniewski – 24 razy w pierwszej kadencji i 35 w drugiej, Lech Kaczyński – 38. MamPrawoWiedziec.pl analizuje działalność prezydenta jako strażnika dobrego prawa.

Magdalena WnukJakub Halcewicz
Dodane 22 kwietnia 2015

Każda ustawa, aby mogła wejść w życie, musi mieć podpis prezydenta i nie wszystkie uchwalane projekty uzyskują jego aprobatę. Ponieważ weto jest ostrym politycznym narzędziem w rękach prezydenta, kandydaci mówią o nim w kampanii wyborczej.

Andrzej Duda już w wystąpieniu inaugurującym kampanię obiecał, że jako prezydent przywróci wiek emerytalny sprzed reformy rządu Donalda Tuska. Zdaniem kandydata PiS obowiązkiem prezydenta Bronisława Komorowskiego było zawetowanie reformy. – Nigdy nie powinien był się na to zgodzić – mówił Duda.

Magdalena Ogórek zapowiada na Facebooku wetowanie „złego prawa”. „Deklaruję jednoznacznie, iż nigdy nie zawetuję żadnej ustawy, powiększającej swobody obywatelskie, oddającej władzę obywatelom, natomiast maksymalnie będę je wspierać. Wszelkie buble prawne, ustawy ograniczające wolność i swobodę decydowania o własnym życiu przez obywatela, a także hamujące rozwój gospodarczy – do kosza” – dowiadujemy się z jej strony. Ogórek obiecuje także, że nie będzie zgłaszać weta z powodów światopoglądowych.

Adam Jarubas deklaruje, że każda ustawa będzie przechodzić w jego prezydenckiej kancelarii „test adekwatności”, który odpowie na pytania: czy ustawodawca precyzyjnie zdefiniował problem, czy prawo w danej sytuacji w ogóle jest potrzebne oraz jaki będzie koszt tej zmiany dla obywatela, administracji itd. Kandydat PSL obiecuje, że nie podpisze ustawy, która nie zaliczy takiego testu.

Natomiast Kancelaria Prezydenta Komorowskiego informuje na swoich stronach, że „prezydent odpowiedzialnie korzysta z prawa weta. Żadne z dotychczasowych prezydenckich wet nie zostało odrzucone przez Sejm”.

Co może prezydent?

Prezydentowi przysługują prawo weta, czyli odesłania ustawy z powrotem do Sejmu do ponownego rozpatrzenia, oraz prawo wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, by sprawdził zgodność ustawy z konstytucją.

Kiedy prezydent zgłasza weto, podaje w wątpliwość całą ustawę. Nie istnieje możliwość zawetowania poszczególnych przepisów. Zawetowana ustawa wraca do Sejmu, który wznawia nad nią prace albo decyduje się uchylić prezydencki sprzeciw. Aby do tego doprowadzić, potrzebna jest zgoda trzech piątych posłów, którzy głosują w obecności co najmniej połowy składu izby.

Jeżeli prezydent podejrzewa, że ustawa jest niezgodna z konstytucją, to na jego wniosek badają to sędziowie Trybunału Konstytucyjnego. Prezydent może złożyć taki wniosek do trybunału przed podpisaniem nowej ustawy lub w sprawie obowiązującego już prawa. Jeżeli trybunał orzeknie zgodność ustawy z konstytucją, prezydent ma obowiązek ją podpisać. W przypadku niezgodności z ustawą zasadniczą prezydent odmawia podpisania ustawy i nie wchodzi ona w życie. Kiedy niezgodność dotyczy poszczególnych przepisów ustawy, które nie są nierozerwalnie związane z całą ustawą, prezydent może ją podpisać z pominięciem niekonstytucyjnych przepisów albo zwraca ustawę Sejmowi, aby usunął niezgodności.

Tyle teorii. Co o prezydencie jako strażniku dobrego prawa wynika z praktyki?

Weto, ale nie dla „swoich”

Kadencja Bronisława Komorowskiego (2010–2015) zbiegła się z rządami koalicji PO-PSL. W tym czasie prezydent skorzystał z przysługującego mu prawa odesłania ustawy z powrotem do Sejmu czterokrotnie. W żadnym przypadku Sejm nie odrzucił prezydenckiego weta i żadna z zawetowanych ustaw nie weszła w życie.

Poprzedni prezydent Lech Kaczyński (2005–2010) sprawował funkcję równolegle z rządami PiS w latach 2005–2007. Później, przez ponad połowę okresu urzędowania musiał współpracować z rządem Donalda Tuska, swojego rywala w wyborach prezydenckich. W latach 2007–2010 często zgłaszał weto. Przez dwa i pół roku zrobił to 18 razy, w samym 2008 r. – 14. Gdy rządził PiS, Kaczyński odmówił podpisania tylko jednej ustawy.

Aleksander Kwaśniewski (1995–2005) również korzystał z prawa weta częściej niż obecny prezydent. W ciągu dwóch kadencji odmówił podpisania 34 ustaw. Podobnie jak w przypadku Kaczyńskiego większość zawetowanych przez Kwaśniewskiego ustaw – aż 28 – uchwalili jego polityczni przeciwnicy.

Zawetowane ustawy: Komorowski, Kaczyński, Kwaśniewski

Co ustrzelił Komorowski?

W październiku 2010 r. posłowie PO wnieśli projekt ustawy, która zakładała utworzenie Akademii Lotniczej w Dęblinie. Akademia miała powstać z połączenia Wyższej Szkoły Oficerskiej Sił Powietrznych i Wojskowego Instytutu Medycyny Lotniczej w Warszawie. Komorowski uznał otwieranie kolejnej uczelni wojskowej za niepotrzebne i 18 marca 2011 r. zawetował ustawę. Sejm nie uchwalił jej ponownie, więc nie weszła w życie.

24 sierpnia 2011 r. prezydent nie podpisał rządowego projektu zmian w ustawie o nasiennictwie, które dotyczyły handlu organizmami modyfikowanymi genetycznie (GMO) w Polsce. Zmiany miały dostosować polskie prawo do przepisów unijnych. Komorowski zarzucił ustawodawcom, że nie przeprowadzono debaty publicznej. Projekt wrócił do komisji rolnictwa i rozwoju wsi, która zdecydowała nie uchwalać ustawy w ówczesnej formie. W styczniu 2012 r. Komorowski przedstawił własny projekt zmian w ustawie, który dostosował prawo do unijnych dyrektyw i rozporządzeń i utrzymał przepisy zezwalające na rejestrację i obrót nasionami zmodyfikowanymi genetycznie. Sejm go przyjął i zmieniona ustawa weszła w życie w styczniu następnego roku. Później wprowadzenie konkretnych odmian GMO do obiegu zostało zakazane w rozporządzeniach. Ustawa określała zasady obrotu nasionami GMO do niedawna – obecnie kwestie te reguluje ustawa o organizmach genetycznie zmodyfikowanych podpisana przez prezydenta 6 lutego 2015 r.

26 czerwca 2013 r. prezydent zawetował obywatelski projekt ustawy o okręgach sądowych, który przywracał 79 sądów rejonowych włączonych wcześniej do większych jednostek sądowniczych przez tzw. reformę Gowina ze stycznia 2013 r. Sejm nie uchwalił ponownie ustawy. Tego samego dnia Komorowski wniósł własny projekt zmian w prawie o ustroju sądów powszechnych, który również był odpowiedzią na reformę Gowina. Propozycja prezydenta – z niewielkimi zmianami – uzyskała akceptację parlamentu. Od lipca 2014 r. sąd rejonowy tworzy się dla obszaru zamieszkałego przez co najmniej 50 tys. mieszkańców. Na obszarach o mniejszym zaludnieniu robi się to wtedy, gdy liczba spraw wpływająca rocznie do sądu wynosi co najmniej 5 tys. Na podstawie tych wytycznych ponownie zostanie otwartych 75 sądów rejonowych.

W sierpniu 2013 r. posłowie PSL zaproponowali zmiany, które umożliwiłyby rolnikom przeznaczenie niewielkich obszarów rolniczych (poniżej pół hektara) na inne cele niż rolnictwo lub zalesienie bez zgłaszania tego ministerstwu. Projekt spotkał się z aprobatą wszystkich ugrupowań z wyjątkiem PiS-u. Prezydent nie podpisał ustawy, ponieważ jego zdaniem prowadziłaby do niekontrolowanych zmian w krajobrazie i jego degradacji. Ustawa nie została ponownie uchwalona.

Kwaśniewski, Kaczyński, Komorowski: 56 ustaw do trybunału

Bronisław Komorowski skierował do Trybunału Konstytucyjnego 11 ustaw – 6 razy zrobił to przed podpisaniem ustawy, a 5 razy – po. Doprowadził w ten sposób do nieuchwalenia 2 ustaw, w 3 ustawach zostały zmienione niektóre przepisy, 5 ustaw czeka jeszcze na rozstrzygnięcie sędziów trybunału. Trybunał odmówił prezydentowi rozpatrywania zgodności z konstytucją jednej ustawy.

Dla porównania Lech Kaczyński skierował do trybunału 20 ustaw, wszystkie wnioski w trakcie VII kadencji Sejmu, kiedy rządziła koalicja PO-PSL. Z kolei Aleksander Kwaśniewski przez 10 lat skierował do trybunału 25 ustaw: 3 na początku kadencji, gdy większość w Sejmie miała koalicja SLD-PSL, 13 za rządów AWS-UW i kolejnych 9 podczas ponownych rządów SLD-PSL.

2 ustawy przepadły

Czego dotyczyły wnioski do Trybunału Konstytucyjnego kierowane przez Komorowskiego? W projekcie z listopada 2010 r. rząd proponował 10-proc. zmniejszenie zatrudnienia w urzędach państwowych do końca grudnia 2013 r. Zmiany te miały zmniejszyć biurokrację – co postulował Donald Tusk od momentu zaprzysiężenia swojego pierwszego rządu w 2007 r. Komorowski we wniosku do trybunału wskazał na niebezpieczeństwo złamania praw pracowniczych – umowy straciliby urzędnicy mianowani. 14 czerwca 2011 r. trybunał orzekł niezgodność ustawy z konstytucją.

Na wniosek prezydenta wniesiony we wrześniu 2012 r. trybunał wydał wyrok w sprawie nowelizacji ustawy o EURO 2012. Sędziowie uznali ustawę za obowiązującą tylko w określonych ramach czasowych, a projekt jej przedłużenia za niezgodny z zasadą niedziałania prawa wstecz. Ustawa przepadła.

3 ustawy zmienione

Trybunał zajął się poprawką Senatu do nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej z września 2011 r. Rządowy projekt zmian miał dostosować prawo do przepisów unijnych w zakresie ponownego wykorzystania informacji publicznej. W toku procesu legislacyjnego Senat dodał poprawkę ograniczającą dostęp do informacji publicznej ze względu na „ochronę ważnego interesu gospodarczego państwa”. 24 września prezydent podpisał ustawę, ale 5 dni później skierował ją do trybunału. Powodem było nieprawne uzupełnienie przez Senat projektu ustawy, wykraczające poza zakres tematyczny zmian zaproponowanych przez rząd. Trybunał zgodził się z wnioskiem prezydenckim i sformułowanie zostało usunięte z ustawy.

W kolejnym wniosku Komorowski bronił praw przedsiębiorców prowadzących duże firmy. Propozycja rządu określała zasady spłaty przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad zaległych należności dla przedsiębiorców wykonujących prace w ramach zamówienia publicznego. Początkowo przepis dotyczył wyłącznie małych i średnich przedsiębiorstw. 31 lipca 2012 r. prezydent podpisał ustawę, ale już w sierpniu we wniosku do trybunału wskazał na konieczność objęcia ustawą również dużych firm. Trybunał na to przystał. Następnie rząd przygotował projekt zmian i teraz przepis dotyczy wszystkich firm.

W styczniu 2013 r. Komorowski podał w wątpliwość rządowe zmiany w funkcjonowaniu izb wytrzeźwień. Głównym powodem było użyte w projekcie ustawy ogólne sformułowanie, dopuszczającego stosowanie „innych urządzeń technicznych” jako metod obezwładniania zatrzymanej osoby. Trybunał uznał ten zapis za niezgodny z konstytucją i taki rodzaj przymusu bezpośredniego został usunięty z treści ustawy. Prezydent podpisał dokument w zmienionej formie, a ustawa obowiązuje od początku 2014 r.

5 ustaw czeka na rozstrzygnięcie

W listopadzie 2012 r. posłowie PO wnieśli nowelizację ustawy o drogach publicznych. Dawne drogi krajowe zastępowane przez drogi ekspresowe lub obwodnice otrzymałyby kategorię drogi wojewódzkiej, a nie jak dotychczas – gminnej. Jednocześnie zarządcą sieci drogowej w regionie byłby marszałek województwa. Urząd marszałkowski w drodze uchwały sejmiku mógłby przekazać utrzymanie niektórych odcinków samorządom innych szczebli, w tym gminom. W ten sposób zadania samorządu byłyby określane już nie tylko przez prawo państwowe, lecz także przez uchwały samorządu wyższego szczebla. Zdaniem Komorowskiego i jego kancelarii zapis ten jest niekonstytucyjny i odbiera samorządom ich samodzielność. Sprawa jest w trybunale od 25 października 2013 r.

Nowelizacja ustawy o SKOK-ach zwiększyła kompetencje Komisji Nadzoru Finansowego wobec tych kas. Prezydent podpisał ustawę 15 maja 2013 r., by kilka dni później, 20 czerwca, skierować ją do trybunału. Powodem decyzji Komorowskiego był brak zapisu umożliwiającego SKOK-om odwołanie się od decyzji KNF.

W 2013 r. każdy ubezpieczony musiał wybrać, czy chce, aby część jego składek została odprowadzana do Otwartych Funduszy Emerytalnych. Ta sama ustawa uniemożliwiła funduszom inwestowanie w obligacje skarbowe i inne instrumenty finansowe gwarantowane przez Skarb Państwa. Prezydent we wniosku do trybunału podał w wątpliwość ten i inne zapisy dotyczące funkcjonowania OFE.

Na rozstrzygnięcie trybunału czeka ustawa dotycząca nadzoru nad najgroźniejszymi przestępcami, tzw. ustawa o bestiach. Weszła w życie w styczniu 2014 r. i umożliwia na mocy decyzji sądu cywilnego zastosowanie nadzoru prewencyjnego lub leczenia w ośrodku zamkniętym w Gostyninie wobec osoby uznanej za stwarzającą zagrożenie już po odbyciu przez nią kary więzienia. Zdaniem prezydenta tego rodzaju przepis prowadzi do złamania praw obywatelskich tych osób.

Najnowsze zmiany w ustawie o ustroju sądów powszechnych mają na celu zwiększenie nadzoru Ministerstwa Sprawiedliwości nad sędziami. Minister będzie mógł w trakcie rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów wystąpić o otrzymanie akt sprawy sądowej, jeśli uzna to za celowe. Ustawa została uchwalona 20 lutego 2015 r. Komorowski jej nie podpisał, ale 16 marca skierował do trybunału, uzasadniając to niedostateczną ochroną danych osobowych zawartych w aktach sądowych. Trybunał pracuje nad tym w przyspieszonym trybie.

1 wniosek odrzucony

Jedyny do tej pory odrzucony przez Trybunał Konstytucyjny wniosek Komorowskiego dotyczył ustawy wprowadzającej waloryzację rent i emerytur ubezpieczonych w FUS, KRUS oraz emerytur służb mundurowych. Każdy uprawniony miał otrzymać podwyżkę emerytury o 71 zł. Zdaniem prezydenta ustawa naruszała zasadę równości, sprzyjając jedynie tym, którzy pobierali emerytury lub renty w wysokości poniżej 1480 zł. Trybunał odrzucił wniosek prezydenta, w związku z czym ustawa weszła w życie 1 marca 2012 r.

Porozumienie umiarkowanych

W praktyce obserwujemy, że prezydenci jako strażnicy dobrego prawa w ostatnich 20 latach byli krytyczni zwłaszcza wobec ustaw pisanych przez politycznych przeciwników. Jedynie kadencja Bronisława Komorowskiego w całości pokrywa się z latami rządów jego macierzystej partii. Wydaje się, że właśnie dlatego prezydent korzysta z weta rzadziej niż poprzednicy.

W ostatnich latach nie doszło także do sytuacji, w której Sejm odrzuciłby weto prezydenta. Sformowanie szerokiej koalicji przeciwko decyzji Komorowskiego musiałoby oznaczać otwarty konflikt wewnątrz – znanego z umiarkowania – środowiska PO.

Prezydent jako strażnik dobrego prawa

Współpraca Maja Pieńkos, Andrzej Wojewoda. Infografiaka Agata Nawrot

Podobał ci się tekst? Udostępnij go klikając w przycisk po prawej stronie!

Przeczytaj też najpopularniejsze teksty ostatnich tygodni

Kukiz'15 wraca do walki o JOWy

PE: Kolejna debata o Polsce

Sejm: Sądy według Prezydenta, wybory według PiS